落实绿色发展理念与政府责任机制
（来源:福建日报 2017-06-27 09版 理论周刊新论）
邓翠华
党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，其中绿色发展理念对政府主体责任提出了新要求。要求政府以整体性思维看待绿色与发展的关系，将绿色与发展有机结合起来，以绿色引领发展，用发展促进绿色；要求政府树立绿色执政观和政绩观，将经济发展建立在不以牺牲生态环境为代价的基础上，以满足人民对良好生态环境及安全生态产品的需要；要求政府切实转变职能，增强政府在环境公共产品和服务供给上的责任。以往我国政府主要承担经济调节、市场监管、社会管理和公共服务“四项职能”。面对日益严峻的生态环境问题，作为公权力代表的政府理应承担环境保护的主要责任。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次将“环境保护”作为一项政府职能明确提出，从而将政府“四项职能”丰富为“五项职能”，即加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府在公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的职责。绿色发展理念对政府的环保职责提出了新要求，强调“要增强政府在公共服务供给上的责任”，关注经济发展的“绿色化”，为人民提供环保公共产品和服务。
要将绿色发展理念对政府责任的新要求落到实处，必须推进政府责任机制的绿色变革。政府责任机制是指保障政府所应承担的职责切实履行的一系列方式、方法及制度的总和，包括政府责任的保障、激励与约束、追惩机制。具体由明确和健全责任、责任履行、责任监督、责任追究四个环节构成。以往的政府责任机制存在诸多问题，已经不能适应绿色发展的需要。2015年9月，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出，要“完善生态文明绩效评价考核和责任追究机制”。2016年8月发布的《国家生态文明试验区（福建）实施方案》将“开展绿色发展绩效评价考核”作为六大重点任务之一，包括建立生态文明建设目标评价体系，建立党政领导干部政绩差别化考核机制，建立领导干部自然资源资产离任审计制度等5大任务，包含着对政府责任机制绿色变革的新要求。要求国家生态文明试验区先行先试，为完善生态文明制度体系探索路径、积累经验。
一、推进生态环境保护管理体制机制的深化改革。
在政府责任机制四个环节中，明确责任是基础。责任不明确，职责不清、无法履职，更无法问责、追责。长期以来，我国生态环境保护管理体制机制中存在权力和责任边界不明的现象，包括政府各部门职能划分不清、责任不明以及党委和政府之间分工不明，党委的环保责任虚化等问题。2015年7月发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，在中央文件中首次明确了环保党政同责的责任范围和分工。但从2017年第三批中央环保督察的情况看，至今仍有些干部对“党政同责、一岗双责”认识模糊，环保部门单打独斗的现象依然存在。因此，一是要通过制定和完善法规明确责任，并要制定配套的法规和实施细则将其落到实处。对涉及多个职能部门的环保工作，要细化职责，分工合作，同时要明确党政分工，真正做到“党政同责、一岗双责”。二是要建立统一的生态环境保护治理体制机制。生态环境具有整体性的特征，需要建立全国统一的、超越任何部门和短期利益的治理体制机制，即建立环保大部委机构，将原来分散管理的资源管理、污染防治和生态保护三方面的职能统一考虑。
二、推进政府绩效考评机制的绿色变革。
绩效考评作为一种激励机制就像一根无形的指挥棒，指挥棒指到哪里，干部的劲就往哪里使。改革开放以来，我国一直使用 GDP来衡量地区实力，并作为领导干部政绩考核的最强指标，因而，领导干部重视的往往是经济增长，而忽视环境保护。要使绿色发展理念所要求的绿色政绩观落到实处，必须改革政府绩效考评机制。一是要增加环保考核权重，客观公正地反映领导干部任期内的“绿色政绩”，将其与领导干部提拔使用有机结合起来，形成用“绿色政绩”说话的用人机制。二是要根据不同主体功能区的特点和要求建立差异化考核评价体系。如福建省永泰县从2010年开始探索建立乡镇差异化考核评价体系，取得了显著成效。三是应改变干部考核主体、考核方式单一化的现状，实现上级部门考核、公众考核和专家考核相结合，自上而下和自下而上考核相结合。
三、建立健全绿色发展政府目标责任制。
目标责任制具有约束性特征。我国自1996年提出环境保护目标责任制以来，通过指标层层分解和考核的方式，促进地方政府采用各种方法来保障环境保护指标的实现，尤其是节能减排目标责任制的实行，取得较大的实效。但由于重政绩、重经济增长的政绩观没有从根本上改变，且环境治理成本较高，地方政府缺乏足够的内生动力来解决环境问题，舍不得投入，能拖就拖，能放就放，能缓就缓，以至为了完成环保目标责任指标，到了万不得已时才采取诸如拉闸限电、限产停产等高压手段，甚至对居民用电也进行了限制等方法。这种做法造成在短时间内付出了较大的经济代价，也影响了民生。因此，一是必须转变执政观和政绩观，真正从思想上认识绿色发展的意义，而不是被动地为了完成责任目标而采取紧急措施。二是应将绿色发展理念融入目标责任制，把生态文明和绿色发展的各项战略目标、规划细化并纳入政府考核评价体系中。生态环境问题产生的本质是发展方式问题，政府目标责任制应体现转变发展方式，促进生产生活方式绿色化，促进绿色与发展协调发展的目标。
四、推进政府责任监督及责任追究机制的绿色变革。
责任监督是政府责任机制的重要环节。必须加强各种监督力量包括党内监督、审计监督、社会监督、舆论监督等八大监督制度以及中央政府对各级政府的环保督察等的衔接，避免留下监督的空白。在责任监督的基础上，对不履行责任或责任履行不到位的责任主体就需要进行责任追究。如果说政府目标责任制和考核评价机制是政府及其公务人员的指挥棒，政府责任追究机制则是一个“紧箍咒”。由于生态环境问题具有滞后性，往往领导干部在任时没有爆发，离任后才爆发。终身追究，意味着不仅要追究在任的党政领导干部的环境保护责任，而且要追求已离任的领导干部的责任。终身追究机制是用追责保障履职，用追责约束权力，对于规范地方政府的环境决策、环境行为具有约束和惩戒作用。
（作者为福建师范大学马克思主义学院教授）